«La regularización de personas indocumentadas en respuesta a la pandemia de COVID-19» – Revista XDS

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Laetitia Van der Vennet. Responsable de incidencia en PICUM

Michele LeVoy. Directora de PICUM

En marzo de 2020, la Ministra de Agricultura de Italia, Teresa Bellanova, realizó un llamamiento a la regularización de los trabajadores indocumentados, un paso que muchos dentro y fuera de la UE encontraron sorprendente. ¿Una responsable gubernamental instando la regularización de los trabajadores indocumentados? Algunos lo encontraron improcedente. Sin embargo, la regularización de las personas indocumentadas tiene sentido desde el punto de vista económico, social y político, y los países europeos llevan años haciéndolo.

¿Un tabú que no lo es?

La impresión de que la regularización es un tabú en la UE se consolidó en 2008, cuando Francia, que ocupaba entonces la presidencia de la UE, propuso la prohibición de las regularizaciones a gran escala. Países como Alemania, Francia, Polonia, los Países Bajos, Dinamarca, Austria e Irlanda estaban, incluso, en contra de las regularizaciones puntuales (aunque muchos las habían realizado en el pasado), mientras que Italia, Grecia y España estaban a favor[1].  Para lograr un compromiso entre los diferentes puntos de vista de los estados miembros de la UE, el Consejo Europeo recomendó que los estados miembros sólo hagan regularizaciones caso por caso «por razones humanitarias y económicas».

Si bien la decisión acordar un proceso o mecanismo de regularización corresponde, en última instancia, de los Estados miembros, varias directivas de la Unión Europea prevén la obtención de permisos de residencia para determinados grupos, ya sean víctimas de la violencia doméstica, personas en procedimientos de retorno o víctimas de la trata o en situación de explotación laboral.

El estudio más completo sobre las regularizaciones realizado hasta la fecha muestra que 24 de los 27 Estados miembros de la UE pusieron en marcha procesos o mecanismos[2] de regularización entre 1996 y 2008[3].  Las propias investigaciones de PICUM muestran que los países entienden que pueden alcanzar sus objetivos en materia social y de desarrollo, así como sus obligaciones en materia de derechos humanos, desarrollando formas de regularizar a las personas, por ejemplo, a menores y jóvenes o a víctimas de delitos.

¿Y por qué no? El desarrollo de formas de regularización de las personas indocumentadas ofrece a los Estados ventajas tangibles. Estos reciben beneficios económicos gracias al aumento de los ingresos fiscales y de la seguridad social, una mejor comprensión de su población residente y su mercado laboral y la oportunidad de regular mejor las condiciones de trabajo y los servicios sanitarios y sociales. La regularización también puede contribuir a aumentar la confianza de las comunidades de migrantes en los gobiernos e instituciones, reducir la desigualdad y la exclusión social, empoderar a los migrantes y sus familias y reducir su vulnerabilidad ante la explotación y el abuso.

La COVID-19 da una razón adicional a los Estados para concederles un estatus de residencia seguro y a largo plazo, ya que algunos científicos predicen que las sociedades de todo el mundo tendrán que vivir con la COVID-19 durante los próximos dos años antes de que todo el mundo tenga acceso a una vacuna o sea inmune. Proteger a todos, en este contexto, tiene sentido.

Medidas adoptadas por los países en respuesta a la pandemia

La protección es lo que Portugal tenía en mente cuando decidió conceder a las personas con una solicitud de residencia pendiente un permiso de residencia temporal durante la pandemia de la Covid-19. La decisión se tomó después de que diecinueve organizaciones de la sociedad civil, en su mayoría asociaciones socioculturales de nepalíes, paquistaníes, brasileños y bangladeshíes, hubieran llamado la atención sobre la necesidad de salvaguardar los derechos de los trabajadores que habían iniciado un proceso de regularización y de las personas con un permiso de residencia que expiraría durante el confinamiento.

La medida portuguesa es un importante paso adelante: hasta el 1º de julio de 2020, decenas de miles de migrantes podrán acceder a la atención de salud, los servicios sociales, las prestaciones de desempleo y el mercado laboral en pie de igualdad con los ciudadanos portugueses. Un simple «talón» prueba que presentaron una solicitud de permiso de residencia antes de que comenzara el encierro y les da acceso a sus derechos.

Pero no todos han podido beneficiarse de la medida. SOS Racismo estima que entre 80.000 y 100.000 personas indocumentadas quedaron fuera del proceso, entre ellas decenas de miles de trabajadores del África subsahariana que no pudieron presentar una solicitud de permiso de residencia antes del inicio del cierre.

Italia ha tomado un camino distinto. El programa de regularización que se adoptó a finales de mayo como parte de un paquete de estímulo más amplio de 55.000 millones de euros refleja el objetivo del gobierno de hacer frente a la grave escasez en el mercado laboral italiano que causó la pandemia de la  COVID-19. Se centra exclusivamente en el sector agrícola, el trabajo doméstico y de cuidados y concede permisos de residencia temporal por dos vías.

En la primera vía, los empleadores pueden presentar una solicitud para suscribir un contrato de trabajo con un extranjero ya en el territorio del país o para declarar una relación laboral irregular existente. En la segunda de las vías, las personas cuyo permiso de residencia expiró después del 31 de octubre de 2019 y no se hubiera renovado o reconvertido en otro permiso pueden solicitar un permiso de seis meses para buscar trabajo. En ambos casos, el trabajador debe haber estado en el país desde antes del inicio del confinamiento el 8 de marzo de 2020 y debe pagar una tasa administrativa[4]

La estrategia seguida por Italia incorpora importantes medidas para proteger a los trabajadores indocumentados. Por ejemplo, no se puede expulsar a nadie del país durante el período de solicitud comprendido entre el 1 de junio y el 15 de julio de 2020[5].  Y, si en algún momento en el futuro un trabajador pierde el trabajo por el que fue regularizado, puede solicitar un permiso de residencia de hasta un año para buscar otro empleo[6].  No obstante, el enfoque de Italia también refleja la lógica económica que lo sustenta, al considerar a los trabajadores indocumentados como engranajes de la economía.

Otros países han optado por evitar que las personas se convirtieran en indocumentadas mediante la ampliación de los permisos de residencia durante los confinamientos. Entre ellas figuran Grecia, Irlanda, Italia, Francia, Luxemburgo, Polonia, Eslovaquia, Finlandia o España.

Elementos necesarios de las regularizaciones

Si bien las medidas italianas y portuguesas cambiarán la vida de muchas personas indocumentados, también demuestran que los programas, procesos y mecanismos de regularización necesitan, por lo menos, los siguientes seis elementos cruciales para ser eficaces y conformes a los derechos humanos[7]

En primer lugar, las personas deberían poder solicitarlo de forma independiente. Los mecanismos y procesos de regularización que son impulsados por los empleadores o dependen de ellos pueden conducir a la explotación del trabajador, bien cobrando a sus empleados por la solicitud, o que los trabajadores aceptan condiciones de explotación laboral porque su solicitud depende de su empleador.

En segundo lugar, deben ser accesibles y no excesivamente burocráticas, gravosas o caras. Las tasas administrativas son un obstáculo importante porque la mayoría de los indocumentados viven en la pobreza. En Bélgica, aunque los niños están exentos de la tasa administrativa, los adultos deben pagar 385 euros cuando solicitan una regularización por motivos humanitarios. 

En tercer lugar, los criterios de elegibilidad deben ser claros, no arbitrarios ni demasiado onerosos para ser probados. Un periodo de tiempo de residencia en el país debería ser motivo suficiente para regularizar a las personas, al menos en los casos de niños y jóvenes, por ejemplo.

En cuarto lugar, las decisiones deben ser transparentes y se deben tomar sobre la base de criterios claros y objetivos. Las personas deben ser informadas durante todo el proceso, y los procesos deben incluir un derecho a recurso.

En quinto lugar, deben dar lugar a un estatus independiente, seguro y a largo plazo, ya que las personas siguen siendo vulnerables a la explotación si no lo hacen. Las personas deben recibir un estatus temporal que les permita acceder a los servicios mientras se tramita su solicitud de regularización. 

En sexto lugar, las organizaciones de la sociedad civil son socios fundamentales para que las regularizaciones sean efectivas y eficaces, y deben participar como tales desde el principio, en el diseño, la aplicación y la evaluación de las medidas.

Por sí sola, la regularización no ofrece una solución a la migración irregular, pero se trata de una medida política válida y eficaz que permite a los países reconocer a las personas indocumentadas que viven en sus territorios, contribuyendo a sus sociedades y economías y llamando a estas comunidades su hogar.

[1] Kate Brick, 2011, Regularisations in the European Union: The Contentious Policy Tool, Migration Policy Institute Insight

[2] Los «programas o procesos» de regularización afectan a un gran número de personas indocumentadas que cumplen un conjunto específico de criterios o requisitos, pero están abiertos durante un período de tiempo limitado. Un ejemplo reciente, aunque no perteneciente a la UE, es la Operación Papiro en Ginebra, que se desarrolló entre febrero de 2017 y diciembre de 2018 y que regularizó a 2.390 trabajadores indocumentados y sus familias a  fecha de enero de 2020. Los «mecanismos» son formas permanentes de regularizar la situación de residencia, a menudo caso por caso y con un grado variable de discreción por parte de los encargados de adoptar decisiones. Como ejemplos cabe citar los artículos 9 bis y 9 ter de la legislación belga, que prevén la posibilidad de obtener un estatuto de residencia por motivos humanitarios o médicos, respectivamente.  

[3] Martin Baldwin-Edwards and Albert Kraler (Eds.), 2008, REGINE: Regularisations in Europe, Pallas Publications

[4] 500 Euros en la primera de las vías, a abonar por el empleador; 130 Euros en la segunda de ellas. Parágrafo 7, ver https://stranieriinitalia.it/attualita/regolarizzazione-ecco-il-testo-in-gazzetta-ufficiale/

[5] Véase el parágrafo 17 del enlace de la nota anterior.

[6] Artículo 22, párrafo 11 del Decreto Ley 286/98

[7]   Véase también PICUM, 2018, Manual on Regularisations of Undocumented Children, Young People and Families

Artículo publicado en el número 12 de la Revista Por Derechos XDS realizada por el Departamento de Alianzas, Incidencia e Internacional de Fundación Cepaim disponible en nuestra Biblioteca.

Autor: F. Cepaim

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