Igualando los derechos de personas apátridas con los de las personas refugiadas en España
Nacho Hernández Moreno. Abogado, Departamento de Incidencia, Alianzas e Internacional de Fundación Cepaim
Traducción del autor del artículo original en el blog de European Network on Statelessness
Una persona es apátrida si carece de nacionalidad, con independencia de si es reconocida oficialmente como tal por la autoridad competente. Dicho reconocimiento es declarativo. Esto significa que cuando dicha autoridad concede el estatuto de apátrida a una persona solicitante, se le está reconociendo como tal de forma retroactiva, y, por lo tanto, debe ser tratada y protegida como una persona apátrida a la espera de su reconocimiento oficial.
Sin embargo, no es este el caso de las personas que se encuentran a la espera de una decisión sobre su solicitud del estatuto de apátrida en España. Mientras que la legislación española en materia de asilo ofrece a las personas solicitantes de protección internacional una serie de derechos, como la permanencia provisional y el derecho a trabajar durante el procedimiento, aquellas personas que solicitan el estatuto de apátrida carecen de esta protección.
La apatridia en España
Tal y como destaca el Índice de Apatridia de España, el Estado español es parte tanto de la Convención de 1954 como de la Convención de 1961, pero no del Convenio Europeo sobre Nacionalidad. Se trata de uno de los pocos países que ha establecido un procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida centralizado que conlleva a la concesión de un estatuto de apátrida que ofrece una autorización de residencia de larga duración y permiso para trabajar en el país. Esta buena práctica, sin embargo, no va acompañada de una protección adecuada para quienes solicitan dicho estatuto, y existen, por ello, graves deficiencias en el procedimiento para su reconocimiento.
La apatridia en España es fundamentalmente un fenómeno migratorio. Las personas de origen saharaui representan el 95% de las personas solicitantes y el 99% de quienes reciben el estatuto. 1593 de las 1690 solicitudes (y 1781 de las 1791 decisiones positivas) en 2019 fueron formalizadas por y concedidas a personas de origen saharaui. La información entre enero y marzo de 2020 ofrece una tendencia similar.
La situación durante y con posterioridad al procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida
La Convención de 1954 no obliga a los Estados parte a establecer un procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida. Por ello, tienen un amplio margen de discreción para decidir sobre la implementación de un proceso específico que conduzca a la concesión de un estatuto de apátrida, y, en su caso, cómo diseñarlo si se comprometen a establecerlo. Esto permite que existan graves problemas en cuanto a la protección de personas apátridas que en España se traduce en que las personas solicitantes del estatuto no se encuentren en una mejor posición que aquellas que se hallan en situación administrativa irregular en el territorio. Puede decirse que el Estado español no está vulnerando sus obligaciones internacionales porque la Convención de 1954 ni siquiera exige la existencia de un procedimiento. Sin embargo, dicho instrumento internacional incluye una serie de derechos para las personas identificadas como apátridas, y para personas apátridas que puedan encontrarse sin una autorización para permanecer en el territorio del Estado parte, como, por ejemplo, el derecho al libre acceso a los tribunales de justicia. Solventar las graves deficiencias en el tratamiento tanto de las personas solicitantes del estatuto de apátrida como de quienes son reconocidas con dicho estatuto es, por lo tanto, crucial para prevenir situaciones dañinas para las mismas personas que la propia Convención de 1954 tiene como objetivo proteger.
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 tampoco incluye disposiciones acerca del establecimiento de un procedimiento para el reconocimiento del estatuto de persona refugiada, pero las personas solicitantes de protección internacional en España se encuentran protegidas frente a distintos elementos con una serie de derechos inaccesibles para las personas solicitantes del estatuto de apátrida. Las personas solicitantes de asilo son, potencialmente, personas refugiadas reconocidas oficialmente, y la legislación en materia de asilo lo tiene en cuenta. También aquí el reconocimiento es declarativo, y por ello, esta misma justificación debería ser aplicada en el caso de personas solicitantes del estatuto de apátrida, pero no es así. A diferencia de las personas solicitantes de asilo, las del estatuto de apátrida no tienen derecho permanecer provisionalmente en España (a no ser que sean menores, hallan formalizado su solicitud en el plazo de un mes desde su entrada en el territorio o se encuentren en situación administrativa regular); no tienen derecho a trabajar pasados seis meses desde la solicitud; tampoco tienen derecho a asistencia jurídica gratuita durante el procedimiento; no tienen derecho a solicitar el estatuto de apátrida en puestos fronterizos; no tienen derecho a contactar con el ACNUR; ni se encuentran protegidas frente a la expulsión del territorio ni ante la detención migratoria.
Las diferencias entre un tipo y otro de solicitantes se reducen cuando se les concede uno u otro estatuto, pero incluso en este punto no se logra la igualdad plena. Las personas beneficiarias de protección internacional disfrutan de un régimen de reagrupación familiar especial, mientras que las personas reconocidas como apátridas deben cumplir los requisitos del régimen general, excesivamente gravosos para personas sin una nacionalidad. Las personas refugiadas también se benefician de un periodo de residencia de cinco años como requisito para adquirir la nacionalidad española, más corto que el plazo general de diez años al que deben someterse las personas apátridas. Paradójicamente, ser identificada y reconocida como persona apátrida en España no facilita la naturalización, a pesar del hecho de que son las personas apátridas quienes más necesitan una nacionalidad. Conviene recordar que la concesión del estatuto de apátrida, con independencia de cuán extensos sean los derechos que ofrece, nunca puede ser equiparable a la adquisición de una nacionalidad.
Se necesita un nuevo marco jurídico integral de protección internacional y apatridia
El procedimiento de reconocimiento del estatuto de apátrida en España está regulado por un Real Decreto, una norma con rango inferior a la ley. Asimismo, y a pesar del hecho de que las personas apátridas son consideradas por el ACNUR como uno de los grupos más vulnerables en el mundo, la apatridia no se encuentra recogida en el listado de situaciones de vulnerabilidad en la normativa de extranjería española. El Estado español se encuentra en una fase preliminar para reformar la ley de asilo, y ahora es el momento de incluir a las personas apátridas dentro de un nuevo marco legislativo que establezca una ley integral de protección internacional y apatridia que iguale los derechos de las personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional con los de las solicitantes y beneficiarias del estatuto de apátrida con el fin de armonizar su protección al máximo nivel.
Las prioridades políticas pueden verse afectadas por la pandemia actual, pero las necesidades de quienes carecen de una nacionalidad continuarán hasta que se establezcan medidas preventivas y la protección suficiente. La nueva legislación debería elevar el nivel de protección y reducir el plazo para adquirir la nacionalidad española por residencia. No se trata solo de una cuestión de garantías frente a cualquier riesgo derivado de la ausencia de una nacionalidad, sino que se trata, asimismo, de algo elemental para la integración socioeconómica de personas apátridas en España. Esto solo puede lograrse a través de permisos de permanencia y de empleo, de la protección frente a la expulsión del territorio y ante la detención migratoria, mediante la incorporación expresa del ACNUR en el procedimiento, e incluyendo a las personas apátridas como una categoría dentro de la lista de situaciones de vulnerabilidad en la legislación española.